O G20 pode fazer de Cancun um sucesso?

O G20 pode fazer de Cancun um sucesso?

Por Sérgio Abranches, do Ecopolítica As lideranças do G20 disseram em comunicado que “não pouparão esforço algum para alcançar um resultado equilibrado e bem sucedido em Cancún”. Será que isso pode mesmo acontecer?O G20 sem dúvida tem o poder de fazer com que Cancún dê resultados significativos. Eles usarão esse poder? Os governantes dos países membros incluíram na “Declaração da Cúpula de Seoul” um parágrafo aparentemente forte sobre as negociações do clima. Nela dizem que: “Reafirmamos nosso compromisso determinado de combater a mudança climática, tal como refletido no “Documento das Lideranças da Cúpula de Seoul”. Apreciamos as informações do presidente Felipe Calderón sobre o status das negociações na Convenção Quadro das Nações Unidas sobre Mudança Climática, assim como a informações do primeiro-ministro Meles Zenawi quanto ao relatório do Grupo Consultivo de Alto Nível sobre o Financiamento para a Mudança Climática, apresentado ao Secretário-Geral da ONU. Não pouparemos esforço algum para alcançar um resultado equilibrado e bem sucedido em Cancún.” Da Declaração de Seul (http://www.seoulsummit.kr/eng/boardDetailView.g20?boardDTO.board_seq=2010110000003391&boardDTO.board_category=BD02&boardDTO.menu_seq=) Para termos uma pista do que eles podem fazer em Cancún, devemos olhar primeiro o que foi realmente feito em Seul sobre o desequilíbrio cambial global. Esta crise é problema mais premente, que requer ação imediata e coordenada. O diagnóstico econômico dos desequilíbrios correntes está claro, suas causas também são sabidas. As ações que devem ser tomadas são bem conhecidas e já se provaram eficazes em mais de uma ocasião. Tudo isso levaria a esperar uma declaração clara, direta, prática e operacional, dizendo o que deve ser feito, por quem e em que prazo. Não uma nota diplomática escrita para atender a qualquer circunstância e dando a todos uma desculpa para optar por não fazer o que precisa ser feito. O quadro decisório é muito similar ao da mudança climática. É tipicamente uma situação em que cada jogador diz para o outro: “Eu faço, se você fizer mais”; ou “Eu faço a minha parte depois que você fizer a sua”. As posições são definidas com base na avaliação pelos atores da ‘responsabilidade primária’ de cada um dos outros pelo que aconteceu e pelo que continua a acontecer. Este é um jogo sem resultado ótimo. Só tem soluções sub-ótimas. Em outras palavras, uma situação que leva à decisão de empurrar com a barriga. Vejamos o que os governantes puseram no papel sobre políticas fiscais, reformas financeiras e políticas monetárias e cambiais, os três pilares de uma solução efetiva para a crise: “Políticas Fiscais: As economias avançadas formularão e implementarão planos de consolidação fiscal de médio prazo, claros, críveis, ambiciosos e pró-crescimento em linha com os compromissos de Toronto, diferenciados de acordo com as circunstâncias nacionais. Temos consciência do risco do ajustamento sincronizado para a recuperação global e do risco de que o fracasso na implementação da consolidação, onde imediatamente necessária, possa minar a confiança e o crescimento. Reformas Financeiras: Nós nos comprometemos a agir nos níveis nacional e internacional para elevar os padrões e assegurar que nossas autoridades implementem os padrões globais até agora desenvolvidos, consistentemente, de forma que assegurem igualdade de condições, a busca dos melhores resultados e evitem a fragmentação dos mercados, o protecionismo e a arbitragem regulatória. Em particular, nós implementaremos plenamente os novos padrões para capitalização dos bancos e liquidez e enfrentaremos problemas do tipo “grande demais para quebrar”. Nós concordamos em aprofundar os trabalhos sobre reformas regulatórias para o setor financeiro. Políticas Monetárias e Cambiais: Reafirmamos a importância dos compromissos dos bancos centrais com a estabilidade de preços, dessa forma contribuindo para a recuperação e o crescimento sustentado. Nós marcharemos rumo a sistemas cambiais mais determinados pelo mercado e à flexibilidade cambial para refletir os fundamentos econômicos subjacentes e restringir a desvalorização competitiva das moedas. As economias avançadas, incluindo aquelas com reservas cambiais, serão vigilantes contra o excesso de volatilidade e movimentos desordenados nas taxas de câmbio. Essas ações em conjunto ajudarão a mitigar o risco de excessiva volatilidade nos fluxos de capitais que ameaçam as economias de alguns mercados emergentes. Não obstante, em circunstâncias nas quais países estejam enfrentando sobrecargas indevidas de ajustamento, as respostas das políticas de países emergentes com reservas adequadas e taxas de câmbio flutuantes sobrevalorizadas podem também incluir medidas macro-prudenciais cuidadosamente formuladas. Nós revigoraremos nossos esforços para promover um sistema monetário internacional estável e em bom funcionamento e pedimos ao FMI para aprofundar seu trabalho nessas áreas.” Do Documento da Cúpula de Seul: Quadro de Referências para o Crescimento Forte, Sustentável e Equilibrado Os trechos acima dispensam comentários. A Cúpula de Seul não conseguiu decidir sobre um conjunto claro de ações concretas para enfrentar a chamada “guerra cambial”. Os parágrafos de detalhamento falam do que já foi feito, sem efeito; do que foi decidido, mas não implementado; e de tarefas futuras. Uma história conhecida de lideranças que assumem compromissos vagos em fóruns globais, não adotam qualquer ação concreta em casa, apenas para se encontrar novamente e prometer que implementarão o que não conseguiram implementar antes. Foi exatamente o que aconteceu com o “financiamento de uso imediato” acertado em Copenhague. Ele foi decidido, mas não foi desembolsado. Por que deveríamos esperar que as lideranças do G20 serão mais afirmativas e decididas em Cancún? Por que deveríamos esperar que Cancún seja mais bem sucedida que Seul, e vá além de Copenhague? Essas lideranças foram generosas em palavreado e promessas ao redigir os parágrafos relacionados à mudança climática no Documento de Seul. Sobre o fim do subsídio para combustíveis fósseis, medida clara e direta que poderia ajudar a acelerar a transição para uma economia de baixo carbono, aprovaram o seguinte: “Subsídios para Combustíveis Fósseis: Reafirmamos nosso compromisso de racionalizar e terminar, no médio prazo, os subsídios ineficientes para combustíveis fósseis que encorajam o excesso de consumo, com o prazo baseado nas circunstâncias nacionais, ao mesmo tempo oferecendo apoio focalizado para os mais pobres. Nós determinamos a nossos ministros de Finanças e Energia para nos relatar sobre os progressos alcançados na implementação de estratégias específicas a cada país e na realização das metas sobre as quais concordamos em Pittsburgh e Toronto, na Cúpula de 2011 na França.” Do Documento da Cúpula de Seul: Quadro de Referências para o Crescimento Forte, Sustentável e Equilibrado “Médio prazo” e “prazo baseado nas circunstâncias nacionais”, além de outros termos similares, dão a qualquer país uma opção de escape legítimo, baseada na interpretação subjetiva de “médio” e “circunstâncias”. Chance de sucesso próxima de zero. Em seguida, o que eles disseram no comunicado sobre mudança climática e a economia de baixo carbono: “Mudança Climática e Crescimento Verde: Enfrentar a ameaça da mudança climática global é uma prioridade urgente para todas as Nações. Reiteramos nosso compromisso de adotar medidas fortes e voltadas para a ação e continuar totalmente dedicados às negociações da ONU sobre mudança climática. Reafirmamos os objetivos, provisões, e princípios da Convenção Quadro sobre Mudança Climática da ONU (UNFCCC), incluindo as responsabilidades comuns porém diferenciadas e capacidades respectivas. Agradecemos ao México por hospedar as negociações da UNFCCC em Cancún, começando no final de Novembro de 2010. Aqueles de nós que nos associamos ao Acordo de Copenhague reafirmamos nosso apoio a ele e à sua implementação. Estamos todos comprometidos a alcançar um resultado bem sucedido e equilibrado que inclua os temas centrais da mitigação, transparência, financiamento, tecnologia, adaptação, e preservação florestal. Nesse sentido, nós recebemos com satisfação o trabalho do Grupo Consultivo de Alto Nível sobre o Financiamento para a Mudança Climática criado pelo Secretário-Geral da ONU e pedimos a nossos ministros das Finanças que levem em consideração o seu relatório. Também apoiamos e encorajamos o desembolso dos compromissos do financiamento de uso imediato. A perda continuada de biodiversidade é um desafio ambiental e econômico global. Mudança climática e perda de biodiversidade estão inextricávelmente ligados. Reconhecemos os resultados do estudo global sobre a economia dos ecossistemas e da biodiversidade. Recebemos com satisfação a conclusão bem sucedida da COP10 em Nagoya. Estamos comprometidos em apoiar as políticas nacionalmente conduzidas de crescimento verde que promovam o crescimento global ambientalmente sustentável junto com a criação de empregos, ao mesmo tempo que asseguram acesso dos pobres à energia. Reconhecemos que o crescimento verde sustentável, na medida em que é uma parte inerente ao crescimento sustentado, é uma estratégia de desenvolvimento de qualidade, permitindo aos países saltar etapas e ultrapassar tecnologias superadas em muitos setores, incluindo o recurso à eficiência energética e o uso de tecnologia limpa. Para esse fim, daremos os passos necessários para criar, quando apropriado, os ambientes propiciadores, que conduzam ao desenvolvimento e provisão de eficiência energética e tecnologias de energia limpa, incluindo políticas e práticas em nossos países e além fronteiras, inclusive transferência de tecnologia e capacitação. Nós apoiamos as iniciativas em curso sob o Grupo Ministerial de Energia Limpa e encorajamos discussão adicional sobre cooperação em P&D e medidas regulatórias, com a participação de lideranças empresariais, e pedimos ao nosso Grupo de Especialistas em Energia que monitore o progresso alcançado e nos reporte na Cúpula de 2011 na França. Nós também nos comprometemos a estimular o investimento em tecnologia de energia limpa, eficiência no uso de energia e de recursos, transportes verdes e cidades verdes, mobilizando recursos financeiros, estabelecendo padrões claros e consistentes, desenvolvendo políticas energéticas de longo prazo, apoiando a educação, o empreendedorismo e P&D, e continuando a promover colaboração além fronteiras e coordenação de abordagens legislativas nacionais.” Documento da Cúpula de Seul: Quadro de Referências para o Crescimento Forte, Sustentável e Equilibrado Um misto de literatura diplomática e promessas sem qualquer ação real por trás. “Também apoiamos e encorajamos o desembolso dos compromissos do financiamento de uso imediato.” O financiamento de uso imediato foi decidido por essas mesmas lideranças – com a exceção do primeiro-ministro do Reino Unido – em Copenhague, e era para estar plenamente disponível a partir do início deste ano. Nada aconteceu. É mesmo o caso de dizerem que apóiam e encorajam sua provisão? Não seria apenas questão de assinar alguns cheques? Os elementos que nos poderiam ajudar a ter alguma idéia do que pode acontecer em Cancún não estão nos comunicados de cúpulas globais ou no que ocorreu nos encontros preparatórios da UNFCCC. Devemos procurar por eles no âmbito da política interna. A questão relevante é se houve alguma mudança nas circunstâncias políticas de cada país que possa afetar a posição dos principais atores nas negociações sobre o clima. A resposta é sim para um bom número de atores poderosos. No EUA, o presidente Obama perdeu a maioria na Câmara e mal que mal conseguiu manter uma ligeira vantagem no Senado. Agora, vive o contexto do que a análise política conhece em seu país como “governo dividido”. O presidente no EUA não tem o poder de iniciar legislação. É monopólio do Congresso. O Capitólio foi invadido por uma onda republicana e a nova bancada republicana é maior e mais conservadora que a anterior. O Congresso ficou mais hostil a qualquer legislação sobre mudança climática do que era quando Obama já não foi capaz de aprovar um projeto de energia limpa, proposto por senadores em acordo com a Casa Branca. No Reino Unido, a nova coalizão impôs cortes danosos aos programas ambientais, para mudança climática e para ciência. Conversei recentemente com um professor de Cambridge que dirige importante programa sobre economia de baixo carbono, o qual transfere know how para as empresas. Ele me disse que espera “muita mudança”, para pior, com os cortes orçamentários. “Estamos perdendo nossos melhores quadros e desativando programas importantes”. O diretor de uma organização britânica que oferece consultoria e financiamento para as iniciativas de baixo carbono das empresas me disse que também está sentindo os efeitos dos cortes. Sua organização está reduzindo programas e perdendo pessoal. A União Europeia está emaranhada nas crises fiscais e financeiras de vários países membros. Na França, o presidente Sarkozy enfrenta crescente insatisfação social. Na Alemanha, Angela Merkel perde popularidade e luta para manter coesa a sua coalizão. (A Reuters acaba de circular um Especial muito interessante sobre a chanceler Merkel.) No Brasil, nos preparamos para a presidência de Dilma Rousseff. Ela foi eleita cavalgando a mística do PAC. Quase tudo no PAC tem alta pegada de carbono. Em Copenhague, como chefe da delegação brasileira, mostrou-se avessa a qualquer avanço na posição brasileira e manietou a ação dos nossos negociadores. A posição brasileira só mudou depois que o presidente Lula chegou. Analisei em detalhe o que aconteceu com os principais atores na COP15, no meu livro recente Copenhague Antes e Depois. A lição mais importante que aprendemos em Copenhague foi que as lideranças se comprometerão globalmente com o que negociaram em casa. Não assumirão compromissos novos, em reuniões globais, que depois imporão em seus países. Isso significa que as metas e os compromissos globais têm que ser politicamente aprovados internamente, com antecedência. Somente então, teremos metas mais significativas do que em Copenhague. Só quando essas metas e compromissos se tornam leis no plano nacional, elas serão implementadas e obedecidas. E nada disso aconteceu em país algum. Um acordo vinculante que não esteja refletido em um conjunto de leis nacionais é uma impossibilidade política. Basta examinar o Protocolo de Kyoto. Faz parte da legislação internacional, mas é realmente vinculante? Que poder assegura que seja obedecido? A União Europeia está na frente do resto do mundo em políticas de redução de emissões, porque tem o seu próprio programa compulsório aprovado e em execução. Não é porque obedece ao inócuo Protocolo de Kyoto. O que podemos esperar de Cancún é progresso localizado em algumas áreas, construindo uma ponte para negociações mais objetivas no futuro, na COP17 ou na COP18. Nenhuma mudança real é provável, no campo da política climática, antes que o desequilíbrio econômico global esteja resolvido. Nenhum país ou grupo de países assumirá compromissos adicionais em fóruns globais, antes de tê-los aprovado nacionalmente. É irrealista imaginar que o presidente Obama será capaz de negociar uma lei efetiva sobre mudança climática, no Congresso recentemente eleito. Teremos provavelmente que esperar para ver se será reeleito. Se for reeleito e a situação econômica melhorar, então poderá ter nova chance de persuadir o Congresso a votar uma lei sobre mudança climática. Se ela for além dos compromissos assumidos em Copenhague, então ele aprofundará o comprometimento global do EUA. É pouco provável que, já presidente, Dilma Rousseff dê mais apoio a políticas e posturas ambientais e sobre mudança climática do que deu quando era a todo-poderosa Chefe da Casa Civil e tocou com mão de ferro os programas governamentais. Foi ela que bateu o martelo na maior parte dos projetos do PAC e todo o modelo energético foi desenhado sob sua autoridade. Não há fatos novos que levem a liderança chinesa a mudar de atitude em Cancún. Ninguém consegue saber de fato o que acontecerá com a política chinesa global para mudança climática quando assumir a nova liderança, sobre a presidência de Xi Jinping, a partir de 2012. Todos os principais atores da política global para o clima têm razão para apenas manter as posições que adotaram em Copenhague. É pouco provável que Cancún vá muito além de onde chegou Copenhague. Será uma espécie “encontro ponte”, que nos levará, sem muitas perdas e danos, à próxima estação de negociações. *Para conhecer o Ecopolítica acesse http://www.ecopolitica.com.br/ (Envolverde/Ecopolítica)

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